把全面推行排污许可证管理与开展排污权初始分

“排污权交易制度的精髓是用市场的手来引导排污权在企业间的流转,进而推进产业结构布局和调整,达到生态平衡。”福建省环境科学研究院高级工程师赵谞恺说,以前环境治理是外部成本,企业不愿意去做。现在企业为了自身利益,珍惜有限的排污权,减少了污染物排放。有了经济利益驱动,资源有价意识正在企业间形成,节能降耗排放从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为,企业从“要我减排”转变为“我要减排”。

用市场的手段深入推进治污减排,正是排污权交易的意义所在。在众多业界人士看来,经过近10年来的试点,11个试点地区在取得积极成效的同时,也为我国下一步深入推进排污权有偿使用与交易积累了经验。但如今各地交易市场不活跃,企业“惜售”问题仍是排污权交易的发展壁垒。 重视环保,重视生态建设,离不开企业排污的改革。相较于过去,企业要新上生产线、扩大产能,只要通过环评就能直接上马,执行排污权交易制度后,多了一道关卡——买不到排污权就不能进行环评,新生产线、新项目不能开工。事实上,排污权交易制度作为生态文明体制建设的重要市场化手段,已在我国试点多年。 所谓排污权交易,即指在一定区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。从2007年以来,国务院有关部门先后批复了天津、河北、内蒙古、重庆、江苏、浙江、陕西等11个省市开展排污权有偿使用和交易试点,旨在通过发挥价格杠杆促进减排。 “近年来,除了这11个试点省区市外,福建、广东、青海等多个省份也主动开展排污权试点工作。”福建省环境科学研究院副院长杨长胜指出。开展排污权初始权核定和排污权交易制度后,企业处于成本控制的考虑,会减少污染排放,而执行这项制度的*终目的是在全社会形成资源有价的共识:节能降耗排放从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为,企业从“要我减排”转变为“我要减排”。 而让市场定价,发挥企业的作用,实际上也是发挥市场的作用。随着各地排污权交易相关工作的推进,排污权交易量有所增加,但仍存在交易市场冷清,企业购买意愿不强等问题。环保部此前对11个试点排污权有偿使用和交易的省份进行调查摸底时发现,排污权有偿使用和交易试点的边界、条件不清晰,初始排污权分配和出让定价方法差异大,排污权交易在试点省份并不活跃,部分企业参与积极性不足等问题。 据中国能源报纸近日报道,除重庆、山西等少数地区外,天津、河北等约2/3试点省市的表现并不尽如人意,市场明显冷热不均。众多环保*指出,现行排污权交易通常分为一级、二级市场,前者在政府和企业间进行,如排污权初始分配、政府回购等,后者才是企业间的配额买卖。但部分地区交易多由政府主导,通过“拉郎配”促成。“无论是一级市场还是政府干预交易,都不能算真正意义上的市场化行为。” 也正因此,“很多地方的排污权交易不是一个完全的市场行为,而是在环保部门协调下进行的,行政色彩浓。”湖北省宜昌市一位基层环保局的工作人员直言。省与省、市与市之间的排污权实施对象、实施范围、交易基准价格、交易方式、有效期、行业限制、流域限制等,往往都不一样,政策难以衔接,流通不够顺畅,导致交易市场碎片化。 未来政策和试点工作可能做何调整?“只有打破地区间的壁垒,实现全国一盘棋,排污权才能在不同的区域根据当地的实际情况进行调配。”福建师范大学环境科学与工程学院教授甘晖说。破解排污权交易叫好不叫座难题,需要从加强立法保障、强化执法监管、推进排污权市场化交易、形成合理价格机制等方面对症下药,彻底扭转企业“违法成本低、守法成本高”的局面。 与此同时,排污权交易还应像碳交易一样建立起全国统一的排污权交易市场,破除行政区域阻隔。此外,业界普遍认为,培育开放市场,鼓励同类产业间的竞争性交易,实现发展与治污双赢。

为鼓励此类企业购买排污权指标,可采用多种激励手段。

“废气废水”上市买卖,企业排污成本至少翻一倍二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮这4种主要废气、废水污染物明年起将作为一种公共资源,上市进行交易,谁要排放废气废水,先向政府购买初始排放值,如果要增加排放就要向其他企业买 ,否则就无权排放。日前,市政府公布了《建立区域排污权交易机制实施方案》,将通过建立区域排污交易市场,用市场调节来促进企业节能减排。据专业人士分析,实行排污权交易后企业排污成本至少要翻一倍。南京是省内第二个开展排污交易试点省辖市排污权交易是指在特定区域内,确定一定时期内污染物的排放总量,在此基础上,通过颁发许可证的方式分配排污指标,并允许指标在市场上交易。目前我国只在江苏省和浙江省试点开展排污权交易,在江苏,最早开展 排污权交易试点的是江阴市。江阴市从2009年起开始实行排污权交易,2011年,无锡市成为我省首个实行排污权交易的省辖市,南京市省内第二个开展排污权交易的省辖市。市环保局总量处专家介绍,选择江阴作为省内首个试点排污权交易地区,是因为江阴地处太湖流域,纺织染整、化工、造纸、钢铁、电镀、食品制造集中,会产生废气废水污染,废水污染影响太湖水质,同时该地排污企 业多为中等或以下规模,推行排污交易制度相对容易。通过市场调节排污总量得到控制,江阴环境污染得到改善,取得了正面作用。南京市迟于无锡试点排污权交易制度的原因是,南京工业比重较重,大型企业集中,试点准 备工作非常繁琐。按照最低值核定企业排放量,全市总量至少打6折总量处专家解释,我市排污交易为两级交易制度,第一级是政府和企业之间的交易,即由环保部门核定一个初始交易制度,对现有的产生废气、废水排放的企业进行严格排放总量核定,这部分的排放权由企业交排污费, 向政府购买。第二级交易是企业出售或者出租排污权,即有的企业通过环保技术革新,排污量出现富余就可以申请将富余排污量上市交易,卖给增加生产规模增加排污的企业。按照《实施方案》,政府在核定初始排污权时, 会保留一部分作为储备排污权,新项目要落户排污,就在政府储备库中购买储备排污量。实行排污权交易后,全市的排污总量将作为一种社会公共资源,进入市政服务大厅的公共资源交易中心进行交易。《实施方案》规定,会产生废气、废水排放的企业核定完排污总量后要申领排污许可证,许可证上限定了企业的排放总量,没有排污许可证的企业不能排污,排污超过许可证核定总量要被处罚。专家说,初始排污量将严 格审核,一些增加了环保设施的企业核定排放量会减少,以监督其环保设施正常运行,初始排污量按照企业最低排放值设定,全市初始排放量核定后的总量在现有排放量基础上至少会打6折,实现了全市排放总量的控制。按照 计划,初始排放量的核定和排污许可证核发在年底前完成。实行排污交易,企业排污成本至少要增加一倍据介绍,目前我市废气、废水企业也是按照申领排污许可证才可进行排污,全市持排污证的企业有2000多家,实行排污权交易后,这些企业的排污成本至少要增加一倍。“旧的排污许可证上,企业的排污量可能已经超过了实际排污。”专家说,比如电力企业增加脱硫脱硝设备后,废气排放肯定会削减,而且实行排污权交易后,全市排污总量严格限定,企业的初始排放量要从政府手上购 买,增加产能产生的排放量就要在市场上向其他企业购买。“即使是上市交易的排污权,也是其他企业富余的,从总量来是固定的,因此肯定会产生排污权上市后卖家少买家多,价高者得。”专家认为,从这一点估计,企业 的排污成本至少要增加一倍以上,如果是新增产量的排污权排污费更高。市环保局负责人介绍,通过市场调节,增加企业的排污成本以此倒逼企业减少排污,这是实行排污权交易制度的目的,通过这种手段,企业为了减少排污成本就要么增加环保设施,要么转型升级,最终实现工业结构调整 ,绿色产能扩大化。目前,环保部门正会同物价部门,审核二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮每吨的排放价格,最快年内就会公示。

这一观点得到了赵谞恺的赞同,“排污权交易还在试点阶段,所以有时候需要我们大胆创新,然而国家层面没有对要怎么做、各地部门的相关职责、企业的主体责任等进行界定,希望有顶层设计,国家层面出台相应的技术规范。”

核发排污许可证排污量时采用的数据基准体系难以统一,排污申报数据与实际排污总量存在较大差距,项目环评报告的排污数据与实际排污总量存在较大差距。

“近年来,除了这11个试点省区市外,福建、广东、青海等多个省份也主动开展排污权试点工作。”福建省环境科学研究院副院长杨长胜告诉记者。

该县虽然已经将排污许可证纳入正常的管理序列,但实际工作中仍然缺乏必要的规范管理,存在很多问题。一是排污许可证发放覆盖范围有限,造成管理体制机制不顺;二是发放的排污许可证与总量减排未做到很好地衔接,也未与环境质量改善挂钩。

多位环保专家建议,做好与排污许可证的衔接。排污许可证作为排污权的载体,二者密不可分。若在许可排放量申报核算的过程中,同时进行初始排污权的核算,二者有机结合,最终许可排放量与初始排污权趋于一致。同时,有效利用排污许可证的监督监管,有序衔接排污权的监管工作,实现“一证式”管理。

2010年底,该县正式开展排污权交易工作,当时参与交易的企业仅有一家;2011年以后,该县严格执行《河北省主要污染物排放权交易管理办法》,新增污染物排放的新、改、扩建项目部分开展了排污权交易工作。

杨长胜建议,要做大排污权交易市场。在设置准入条件的前提下,逐步扩大交易区域、交易因子,直至在全国范围统一市场。这就要求核量要统一标准,政府储备要规范程序,价格、制度、交易等要合理便捷,排污权有偿使用收入资金使用要明确范围等。

其实,不仅是这个县,我们在调研过程中普遍发现,县级层面全面推进排污许可证管理工作,尚存在诸多现实问题。主要表现为:

期待顶层设计、规范化管理

结合排污许可证的全面推行,在县级层面推进企业排污权初始分配应该坚持“新老有别、分类指导、重点推进”的原则,按照“强制执行类、重点鼓励类、优化推进类”,分类推进实施。

多地排污迎来“有偿”时代

近年来,排污权有偿使用和交易已成为各地环保工作机制创新的热点。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、《“十二五”节能减排综合性工作方案》和《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》都把建立健全排污权交易市场、建立减排市场化机制列为重要内容。党的十八届三中全会明确提出,要推进排污权交易制度,将排污权有偿使用和交易工作推向了新的高度。截止2014年10月,全国有10个省被列为交易试点省,近20个省、市印发了有关排污权有偿使用与交易的相关文件,各地交易工作立足点不同,实际效果差异较大。

杨长胜举例说,排污权的核定确权作为排污权的基础工作,省市之间的核定基准就存有差异。如部分省市采用绩效排放量与环评批复值比较取小的方法核定,部分省市以排污许可证核准的排污总量为基准定量,也有省市直接采用排放绩效总量进行分配。

新《环境保护法》于2015年1月1日正式实施,新法有很多亮点,特别是在规范企业排污行为方面做了明确规定。如第四十五条规定,“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物”,这一刚性规定不仅对规范企业排污行为、提升环境监管水平有重要作用,对完善环保政策体系,特别是推行排污权有偿使用,也提供了难得的工作机遇。

随着多地落实排污权交易管理,我国排污权交易迈入新轨道。

以河北省为例,1996年开始,河北省在污染物排放管理上逐步走向规范化和程序化,2007年以后,结合污染减排工作的开展,河北省在排污许可证管理中开展了精细化管理,历史沿革情况见下图。

此外,各省市交易基准价格也存在差异。

从业务工作环节分析,排污许可不仅是环境监管的重要手段,也是排污权有偿使用和交易的基础,更是总量控制的延伸和法律约束。排污权交易和排污许可证管理工作的交叉点是排污指标量。严格意义上讲,企业通过初始分配或通过交易获取的指标量是预期排放量,并不能直接作为企业排放污染物的合法依据,企业合法排污量需要通过排污许可证这个载体来体现。

排污权交易是指在一定区域内,在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下,内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量,从而达到减少排污量、保护环境的目的。

该县发放的排污许可证是由河北省环保厅统一制发的排污许可证,证书由正本和副本两部分构成。正本内容主要包括:持有人名称、地址、法定代表人、排放污染物的种类和名称、排放期限、发证机关、发证日期和证书编号等。副本内容主要包括:主要产品产量、生产设备、年度核查记录、污染物排放控制指标等。

“排污权交易试点大多从几个行业、几个区域、几个流域开展,省市之间政策规定差异大,交易制度不统一,给市场交易造成了困难。”杨长胜表示,省与省、市与市之间的排污权实施对象、实施范围、交易基准价格、交易方式、有效期、行业限制、流域限制等,往往都不一样,政策难以衔接,流通不够顺畅,导致交易市场碎片化。

新老有别、分类指导、重点推进

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